中央经济工作会议指出，2015年是全面完成“十二五”规划的收官之年，中央将研究提出关于制定“十三五”规划的建议，各地区各部门要按照中央统一部署，深入调研，抓紧工作，为制定好“十三五”规划做好准备。既要总结、评估十二五规划的实施情况，又要编制十三五规划，可以说，2015年是又一个“规划年”。但是回顾以往，各级各类规划存在的问题中，比较突出的一是各地规划雷同，缺乏行业、地域和发展阶段的应有特点；二是规划与规划之间缺乏衔接；三是规划多变而缺乏长期稳定性，实施状况缺乏监督和评估。究其原因，既有规划编制理念落后问题，也有职能部门间的衔接与协调不力问题，还有规划编制、实施的法治化程度不高的问题。其中，缺乏科学的战略，或者战略对规划的统领不足，往往也是影响规划编制及其实施的重要因素。要里首先有三个问题需要回答：

      一是有没有战略？按照党的十七大、十八大部署，2020年全面建成小康社会，本世纪中叶要实现“两个一百年”目标，那么届时全社会生产生活的水平、结构会是什么样的？中国迈入中等发达国家水平，那么届时的基础设施、人口分布、资源供给怎么样？作为一个大国经济，产业基础，对劳动力、技术和管理等要素的质量要求会发生哪些变化？资本市场、政府功能、社会治理都需要达到怎样的状态？“美丽中国”和生态文明建设对产业发展、资源利用和海洋开发、对外合作提出什么样的要求？这些都是当下就需要谋划的战略，以这样的战略来统领经济社会发展规划，统领国土利用、资源保障、城市化建设等等方面的专项规划。要让这些年来形成的立意高远而又清晰可行的战略，成为各类规划的“魂”。

      二是谁的战略？国家有国家的战略，行业有行业的战略，区域有区域战略，都是不同范围不同领域内“集体意志”的体现。战略不只是规划制定部门的战略，不是只某一群专业人士的战略，更不能只是服务于某些主政者个人政绩、领导形象，而要反映一个国家、一个行业、一个地域的共同利益诉求和远景目标。

      为此首先要搞“开门规划”。规划既要求高度的专业技术能力，又属于涉及广泛利益的决策，其实质是为实现共同战略目标服务的。因此，制定规划一定要坚持专业性与公开性相统一。规划专业人士从技术角度考虑的信息公开后，有利于公众普及和统一思想。这要求规划制定过程的公开，规划草案提出到阶段性修订都应公开透明。而且成立由各方面人士和专家组织的委员会负责解读规划内容，反映各方面意见。在各种观点交互中，逐渐使各方达成战略共容。因此，开门规划有利于使规划编制过程变成集中人民群众利益诉求和凝聚各方面智慧的过程。

      其次要搞“法制规划”。十八届四中全会提出要“制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规”，并提出要建立“行政机关内部重大决策合法性审查机制”，和“重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，要 “对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”十三五规划的编制和实施过程，也要全面贯彻十八届四中全会精神。例如，经济社会发展规划和各专业规划，必须经过人大立法程序通过，取得法律效力后才可实施。凡是对原有规划进行修改者，必须经过人大立法表决通过，任何人、任何机构在法外、法前进行的变通、修改都必须受到法律追究，必须具体援引相关法律条款为依据，否则由专门机构进行审查纠正，或者进行行政问责。

      三是怎样统领？要使战略成为贯穿各种规划的灵魂，除了规划编制部门和人员的自觉性和能力之外，一要形成机制保障。不妨从十三五规划开始，成立相应的规划编制委员会，从各部门、各领域、各阶层抽调人员参加规划的论证和编制；另外，随着十八届四中全会部署的180多项依法治国举措的落实，行政审查职能部门机构或将产生，作为政府工作的各种规划，在提交立法程序确认之前，应由相应审查机构进行审查，以保证战略决策在规划中得到落实。二要形成动力保障。2014年8月18日，中央全面深化改革小组第四次会议审议通过了《党的十八届三中全会重要改革举措实施规划(2014—2020年)》。这为未来7年我国全面深化改革的提供了时间表和路线图，同时也为我全面建成小康社会和两个一百年战略目标提供了动力和制度保障。因此，十三五时期的各种发展规划，必须紧扣上述改革举措实施规划，考虑不同时间、不同领域和环节体制机制和动力的变换，确定不同的战略目标。

      当然，一项政策、一部规划，要得到有效实施，不仅在于是否反映了各方面的主观愿望，甚至也不能完全靠法律的强制，而更多地取决于是否有一套对各行为主体具有“激励兼容”的机制设计。如果因为节约用地用水、节约能源资源的直接代价得不到应有的补偿，如果因为保护生态环境引起的发展的机会成本仅仅换来名义上的好评，那么相反，超规划用地用水、不顾生态环境承载而发展高污染高消耗和排放产业，很可能从巨额的土地出让金和一时一地的高增长，诱使各种花样翻新的机会主义行为，从而“鼓励”了对规划目标的偏离。具体地，例如在限制农地转用非农用地方面，一块耕地是继续用以种植还是转到非农用途，最有行动优势、最有信息优势的，不是土地主管部门，而是农民和当地政府；如果机制上谁遵从土地利用规划谁“吃亏”，谁 “大胆”突破规划得到发展机会更大，则仅依靠严刑峻法。

      通过机制设计使多元甚至利益相互冲突的行动主体实现共同目标，发达国家有不少经验值得借鉴，相应的理论成果近年来也为多次诺贝尔经济学所肯定。如排污权交易、向社会购买公共服务、基础设施建设和运营中的PPP，跨流域生态补偿，自然资源（包括捕鱼、矿产开采、无线电频率、航道）公开拍卖，以及公益性、基础性网络行业的管制与激励等，都需要有“精巧”的机制设计。但所有这些机制设计都必须建立在两大基础之上才行得通：一是发达的现代市场经济，即资源配置由市场机制所决定而非任由各种行政机制左右；二是同样发达的现代政府治理，通过完备的法律、严格的标准和严密的监测，使得各种机会主义行为受到抑制，也使得所有遵从规则的行为在交易中得到足够丰厚的回报，从而构成了对规划、政策和制度实施的自我激励。

      在这方面，我们还需要一个不断探索过程。可以说，长期以来，为使得规划得以实施，我们更多地强调政府部门的责任，强调政府对其他主体的监督和强制，对通过机制设计形成对多元行为主体的激励相容，从而形成政策、规划和制度实施的内生动力，相对忽视，围绕规划的实施进行配套的机制设计至今还是缺失的。从长期以来的五年计划到五年规划，加之各行业、部门、地区制定的各方面中长期规划实践中，规划方案的编制、指标的设定等方面，已经积累比较丰富的经验，而且对于规划的贯彻实施情况进行中期评估和最终评估，也开始了探索。但在未来的规划中，科学谋划战略目标以统领各项规划的编制，精确进行机制设计以形成实施规划的内生动力，也应从十三五规划起着手了。